編者按：2009年開始實施的食品安全法已經進入修訂程序。據記者了解，目前面向公眾征求意見環節已于7月15日結束，國家食藥監總局從本周開始將通過專家研討、面向行業內部以及相關政府機構征求意見等方式繼續吸納民意，并計劃于9月份向國務院法制辦提交修訂草案。法制辦要將草案提交國務院常務會議審議，如果能趕在今年年底前提交全國人大常委會審議，修訂后的食品安全法最早將于明年4月出臺。
民以食為天，食以安為先。實施只有4年時間就啟動修訂程序，既凸顯了國家對食品安全問題的重視，又凸顯了治理食品安全問題的緊迫。食品安全法的修訂將怎樣承載全社會的期待？它又將在多大程度上重塑公眾對食品安全的信心？為此，新華網記者特邀請食品安全方面專家、從業者、法律界人士，分別從政府監管、消費者維權以及市場機制等方面展開探討。12日、13日、14日將分別刊發三篇系列文章。
[聚焦食品安全法修訂之一]食品安全是監管出來的嗎？
新華網記者 韓元俊 袁晗 實習生 馬文華
“您認為當前食品安全問題頻發的核心原因是什么？”當記者將這個問題拋向公眾和行業專家時，所得到的答案并不一致。
接受記者采訪的公眾幾乎眾口一詞把原因歸結為監管不力，分段管理、相互協調的食品安全機制并沒有發揮充分的作用，九龍治水的結局就是“龍多不治水”。
而專家盡管也認可當前的監管尚有不足的地方，但是將核心原因歸結為“快速且無序擴張的食品產業與相對滯后的治理體系之間的差距”，這是經濟社會發展的階段性問題，任何國家都不可避免，在發達國家一度也非常嚴重。
一些監管機構和政府主管部門也通過一些數據和事例試圖證明中國當前的食品安全治理還是取得了許多成效，但是這“和公眾的期待還有很大差距”。
“還有差距恰恰就說明了進一步完善食品安全治理措施和法律法規的必要性。”北京常鴻律師事務所律師韓慶說，這也是食品安全法實施僅僅4年就啟動修訂程序的第一要義。
食品安全監管為何總和公眾感受背離？
今年7月，英國經濟學人智庫發布了《全球食品安全指數報告》，報告依據世界衛生組織、聯合國糧農組織、世界銀行等權威機構的官方數據，綜合評估107個國家的食品安全現狀。其中在質量安全保障能力排名方面，中國排名43位，屬于世界中上游、發展中國家前列，另一發展中人口大國印度則排名70位。
這一報告被許多媒體和研究機構以及政府部門廣泛引用，以此證實中國食品安全現狀并不那么糟糕，甚至領先于中國發展水平所處的階段，“個別事件不足以影響總體質量安全保障水平”。
經濟學人智庫的報告在國際上都頗具權威性，但是這一數據并沒有得到中國網友的認可，質疑之聲在互聯網上隨處可見。
農業部發布的報告也顯示，近年來，我國農產品質量安全狀況不斷改善。蔬菜、畜禽產品、水產品等主要農產品監測合格率都保持在96%以上，其中畜禽產品達到99%。但是調查發現，超過50%的消費者認為我國農產品質量安全問題比較嚴重，與監測結果形成強烈反差。
問題出在什么地方？監管到底有沒有問題？
長期從事食品安全問題研究的國家行政學院副教授胡穎廉認為，監管部門日常監督檢查、檢測的頻次和力度并不為外界所知，而當前社會普遍存在焦慮情緒，普通人對食品安全的信心幾乎喪失，因此一有風吹草動，很容易引發公眾恐慌心理，而媒體的作用也會導致個別或局部食品安全風險事件被放大。
“總體來說，近年來，食品安全治理政策創新是有成效的。只是，我國食品安全監管基礎設施建設歷史欠賬過多，同時系統和科學的理論指導尚不足，加之社會轉型期不法分子利益驅動行為時有發生，因此當前我國還處于食品安全風險易發期和高發期，總體形勢不容樂觀。”胡穎廉說。
南開大學法學院副教授宋華琳則將之歸結為風險警示機制的問題，認為我國當前沒有統一的風險監測、預警機制，尤其是公眾無法掌握較為全面的食品安全狀況。
這并不意味著我國食品安全監管就完美無缺。韓慶說，恰恰相反，自1998年以來，歷次國務院機構改革都涉及食品安全監管，這就是適應發展形勢的監管體制“主動糾偏”。
食藥監總局能否“包打天下”？
根據現行的食品安全法，我國實行由各部門按職責進行分段管理的監管體制，也就是國務院食安辦負責綜合協調，農業、質檢、工商、食藥監、衛生部門各負其責的“非常5+1”的體制，但這一體制很難做到無縫對接，容易造成部門之間權責不明、重復執法、推諉扯皮等情形。
因此，在2013年全國兩會通過國務院機構改革方案，將散落在相關部門的食品安全監管職能整合，成立了國家食品藥品監督管理總局。
“監管職能的變化，意味著食品安全法規定的分段監管模式已經終結，需要修改相應條款，為機構改革和依法行政提供法理依據。”宋華琳告訴記者，重新確定部門職責，依法確立各地方政府、各有關部門行之有效的監管制度是這次食品安全法修訂的重要內容。
但這并不意味著食藥監總局將“包打天下”。據了解，本輪機構改革后，總局與食品相關的司是四個，主要行使食品安全宏觀管理職能，包括分析研判形勢、督促地方監管、糾正違法行為等，具體的監督執法辦案則交給地方監管部門，同時要求加強與農業、衛生、公安等部門溝通協調。
地方政府對食品安全負總責同樣有明確要求。宋華琳說，地方政府負責本轄區內的行政事務，能打破部門之間的藩籬，促進部門協調。“在法律修改中應該進一步明確食品安全監管的協調機制，明確地方政府的監管責任，明確食藥監部門的綜合協調職責以及機制。”
胡穎廉也認為這樣的分工符合本輪機構改革“簡政放權”、“少管微觀，多管宏觀”的總體思路，也符合地方政府負總責的制度安排。胡穎廉說，國家總局應該做的是頂層設計，也就是法規政策、標準制定、風險監測、重大事件應急等，這些都是地方沒有能力提供的公共服務。所以，“我們不必太過擔心監管力量薄弱，這是一個科學的制度設計。”
企業才是“第一責任人”
相關專家認為，公眾存在政府對食品安全監管不力的看法，很大程度上也源于企業“第一責任人”的責任意識淡化，本該由企業承擔的第一責任，卻由政府為其背書。
今年2月，中國社會科學院食品藥品產業發展與監管研究中心發布的報告稱，在現有法規和運行背景下，食品上市前的審查，就相當于政府為其背書和擔保（至少是部分擔保），政府自然也就承擔了相應的責任和風險。
胡穎廉認為，這個問題的核心是要轉變理念和方式，目前監管部門主要扮演“保姆”或“保安”角色，管了許多不該管、管不好的事，出了事消費者當然找政府。監管部門要轉變理念和方式，真正理想的角色應該是“警察”，讓生產經營者自己擔負起首負責任。
“食品質量是生產出來的，而不是監管出來的，食品生產經營者是食品安全的第一責任人。”宋華琳說，現行食品安全法第三條規定，食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動，對社會和公眾負責，保證食品安全，接受社會監督，承擔社會責任。如何通過他律和自律相結合，從而規范食品行業，引導和促進食品行業健康發展，成為當務之急。
中國社科院食品藥品產業發展與監管研究中心主任張永建認為，食品安全監管的重點不在于處罰了多少違法的“壞蛋”，而在于預防和全過程監管，在發生對消費者造成損害之前就發現問題。這就需要通過健全與完善違法事實公布、風險警示、信用體系、行業禁入等新型監管方式，來進行有效監管。
治理食品安全還需要全社會倡導“共治共享”的氛圍，據了解，目前中央已經把食品安全監管工作納入社會管理創新的范疇，社會管理則要求調動各方積極性。今年食品安全周的主題是“社會共治，同心攜手維護食品安全”。汪洋副總理在出席全國食品安全宣傳周主場活動時強調，要構建企業自律、政府監管、社會協同、公眾參與、法治保障的食品安全社會共治格局，凝聚起維護食品安全的強大合力。因此，胡穎廉建議設立“主責在企業，主體是民眾，主導靠政府”的工作格局，通過嚴格落實企業的主體責任，強化行政處罰和刑事司法銜接，在全社會倡導“共治共享”的食品安全氛圍，避免人人造假、人人受害的“易糞相食”惡性循環。
